EL VICEPRESIDENTE

El vicepresidente. Una mirada histórica

por Norberto Padilla

El cargo de vicepresidente ha recuperado protagonismo en la escena política e institucional de nuestros días.

Los constituyentes de 1853, apartándose del proyecto de Alberdi y de los precedentes de 1819 y 1826, siguieron el modelo norteamericano al introducir la magistratura de vicepresidente de la Nación.

Desde el punto de vista de la doctrina jurídica, su misma naturaleza del cargo ha sido objeto de discusiones con consecuencias políticas. Para algunos, el vicepresidente integra el Poder Ejecutivo. Pero se responde a ello que esa rama es unipersonal. Para otros, es parte del Legislativo; pero tampoco resulta del todo convincente ya que no tiene voz (por ello el actual vicepresidente Julio Cobos tuvo que solicitar al cuerpo autorización para usar de la palabra), y sólo puede votar en caso de empate. Por fin, otra parte de la doctrina lo califica de "órgano extrapoder" adscripto al Ejecutivo pero sin formar parte de él. (1)

La razón de ser del Vicepresidente es darle un sucesor nato al Presidente. Este es el principal argumento para justificar la existencia del cargo. Dicha sucesión puede ser temporal, debida, por ejemplo a viajes presidenciales –como lo ha hecho Cobos antes y después del 16 de julio–, o definitiva, por destitución, renuncia o fallecimiento del titular.

En nuestra historia, Carlos Pellegrini, José E. Uriburu, José Figueroa Alcorta, Victorino de la Plaza, Ramón S. Castillo y María Estela Martínez de Perón reemplazaron a presidentes renunciantes o muertos, y ciertamente no pasaron por la titularidad del Ejecutivo sin dejar huella. Dos de ellos, los sucesores de Roque Sáenz Peña y de Ortiz, llegaron tras ejercer provisoriamente el Ejecutivo por enfermedad de los titulares y al asumir en plenitud respondieron de distinta forma a la expectativa ciudadana: Victorino de la Plaza, pese a sus íntimas preferencias, siguió la obra de Sáenz Peña y entregó el poder al primer presidente surgido del voto universal, secreto y obligatorio. Castillo, en cambio, careció de la visión necesaria para dar continuidad al proceso de purificación del sufragio iniciado por su predecesor y terminó depuesto el 4 de junio de 1943. (2)

El desempate

El Vicepresidente ejerce la presidencia del Senado. Se le confía esta misión a alguien elegido para que ninguna provincia y la Ciudad de Buenos Aires queden privadas de sus tres votos iguales. Los autores se han explayado poco hasta ahora sobre la facultad del presidente de dicho cuerpo de desempatar y no citan casos en que haya ocurrido. En cambio, sí les ha tocado a presidentes provisionales del cuerpo. En febrero de 1914 el enfermo presidente Roque Sáenz Peña pidió licencia, y el Senado se la concedió, en ajustada votación hasta el 30 de abril para lograr su renuncia.

Pero la Cámara de Diputados modificó el proyecto, otorgando la licencia "para residir fuera del territorio de la Capital por el tiempo que lo exija el restablecimiento de su salud". Vuelto al Senado, se produjo el empate, nueve por la insistencia con el plazo, y otro tanto como se había votado en Diputados. El Presidente Provisional, Benito Villanueva, desempató por la concesión sin término, lo que fue rubricado con "aplausos en la barra", compuesta seguramente de partidarios del presidente, que habría de morir en ejercicio ese mismo año.(3) En la última década se recuerdan los desempates de los Presidentes Provisionales del Senado, el radical Mario Aníbal Losada, en julio de 2001 a favor de la ley de "déficit cero", y el justicialista (y actual juez de la Corte Suprema) Juan Carlos Maqueda en 2002 para la derogación de la ley de subversión económica de importancia capital para el gobierno de Duhalde.

¿Ejercer la atribución como hace poco hizo Julio Cobos constituye una falta a la ética o, peor, una traición, tal como se insinuó en clave bíblica? Ciertamente, lo que cabe esperar del vicepresidente es que acompañe al mandatario y a la fuerza política que los postuló. La disciplina partidaria existe hasta en Gran Bretaña, donde el encargado de asegurarla lleva el sugestivo nombre de whip (látigo). Eso sí, no hay obediencia ciega (digamos, no hay "obediencia debida") o no debe haberla, y menos del vicepresidente.

De ahí que el desempate de Cobos deba juzgarse no tanto desde lo que normalmente se espera de quien ejerce ese cargo, sino desde las circunstancias que confluyeron en esa decisión. Cobos, para empezar, no pertenece al sector del peronismo gobernante sino a uno desprendido del radicalismo, aliado del kirchnerismo.

Desde que el conflicto con el campo se trasladó al Congreso, intentó reunirse con gobernadores y dirigentes del agro, pero fue enérgicamente llamado a silencio. Que se haya visto en situación de desempatar, por último, se debió a que el oficialismo, que tiene (o tenía) una cómoda mayoría en el Senado, veía encolumnarse en la disidencia a legisladores de peso como Reutemann y Romero, por citar a solo dos.

En los Estados Unidos fueron varios los vicepresidentes que completaron mandatos interrumpidos, entre ellos: Andrew Johnson, Chester Alan Arthur y Theodore Roosevelt, por los asesinatos de Lincoln, Garfield y McKinley, respectivamente, Harry Truman, por muerte de Franklin D. Roosevelt, Lyndon B. Johnson por el asesinato de John F. Kennedy y Gerald Ford por renuncia Richard Nixon.

En aquel país, más allá de la complementariedad de líneas partidarias, color, religión o región, la candidatura de vicepresidente es seleccionada por quien encabezará la fórmula, asegurando una coherencia interna. No sorprende, por ejemplo, que Barack Obama haya descartado a Hillary Clinton para integrar la fórmula, como en su momento Lyndon B. Johnson no quiso de compañero a Robert Kennedy.

Theodore Roosevelt dijo: "El Vicepresidente debería en lo posible representar las mismas opiniones y principios que han asegurado el nombramiento y elección del Presidente…. Debiera ser siempre un hombre susceptible de ser consultado por el Presidente sobre toda gran cuestión política". (4)

La Enmienda 25 de la Constitución norteamericana dispone que, siempre que haya una vacancia de la vicepresidencia, el presidente la cubrirá previa obtención de la mayoría de votos de ambas Cámaras. Ello ocurrió en el caso de Gerald Ford, que resultó el único presidente norteamericano no originado en el sufragio popular, que, además, le fue adverso cuando enfrentó a James E. Carter. La misma enmienda establece el procedimiento para el caso de incapacidad, tanto temporal como definitiva. La gran superpotencia no puede darse el lujo de un minuto de vacío de poder, recordemos a Johnson jurando en el avión al lado de la viuda de Kennedy con la ropa ensangrentada y la conjunción de medidas de protección de Bush y Cheney el fatídico 11-9.

En vísperas de una nueva elección en los Estados Unidos, los candidatos a vicepresidente han sido noticia, en especial la republicana Sarah Palin, gobernadora de Alaska. La importancia electoral de ese cargo se advierte por la complementariedad que cada candidato presidencial ha buscado para integrar su fórmula: la experiencia del católico irlandés Joseph Biden para Obama, la juventud y proximidad con la derecha evangélica de Palin, para McCain.

La fórmula

Entre nosotros, el concepto de "fórmula" como unidad de postulación se ha afirmado a partir de la reforma de 1994, ya que la palabra es utilizada en los artículos 96, 97 y 98 de la Constitución. (5) Ha desaparecido así la posibilidad que daba el texto de 1853-1860 de que el Congreso eligiese entre los candidatos, como sucedió en los casos de Salvador María del Carril y Juan Esteban Pedernera, claro está, con el sistema de elección indirecta. Tampoco podría integrarse, de acuerdo con la reforma de 1994, una fórmula para la segunda vuelta combinando algunas de las de la primera.

Esta situación refuerza el concepto de identidad entre presidente y vice. Pero no es algo nuevo. Baste citar un dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales apenas instalado Pelagio B. Luna al frente del Senado en 1916. La Comisión, entre cuyos miembros estaba Joaquín V. González, expresaba ante reivindicaciones de Luna que éste no formaba parte del cuerpo sino del Ejecutivo por lo que: "sería inadmisible que un ciudadano a quien el voto de la mayoría de la Asamblea electoral ha elegido para formar parte del Poder Ejecutivo de la Nación, pueda emplear la autoridad de que eventualmente ha sido investido, o la que pudiera recobrar de aquél, en destruir la armonía entre el Congreso y el Poder Ejecutivo de la Nación".

A la par que dejar en claro que las funciones del Vicepresidente en tanto presidente del Senado, que no son otras que las que fija el reglamento, el dictamen dice que el Senado ha sido "el refugio del espíritu de orden, de armonía, de serenidad y ecuanimidad, que ha procurado salvar la integridad de las instituciones tantas veces amenazadas por la demagogia, la anarquía y las excitaciones de los partidos políticos, tan inclinados a confundir su interés exclusivo y excluyente con el común interés de la Nación o de la Constitución, patrimonio de todos los argentinos y de todas las divisiones partidistas... esta corporación ha sido formada casi siempre, y ha visto ocupadas sus bancas por los más eminentes estadistas de la República".

En cuanto al vicepresidente, por "la alternativa presencia en la silla presidencial de uno y otro poder" viene a ser "un funcionario de la más primordial importancia para mantener una continua comunicación de ideas, sentimientos e inspiraciones entre esta rama del Poder Legislativo y el Ejecutivo, del cual forma parte esencial y directa".

El Vicepresidente "ejerce una de las misiones más altas en la República" ya que "lleva a las funciones del Poder Ejecutivo… las inspiraciones, las ideas y la orientación necesaria de la política del Presidente, el que centraliza, mueve e imprime dirección al dinamismo del país". Y continúa: "No puede existir un papel más elevado, ni más digno ni más honroso, para un ciudadano argentino, que presidir este cuerpo, representar su dignidad y su decoro, dirigir y facilitar sus discusiones; contribuir a la más fecunda acción del poder legislador; decidir sus diferencias con su voto, el cual constituye un verdadero privilegio, no teniendo origen electivo en la misma fuente que el de los senadores, y velar por la conservación de las inmunidades y derechos colectivos, que sólo son una representación de las provincias de la Nación". En estas palabras encontramos una admirable síntesis de lo que puede esperarse de un vicepresidente que asuma en plenitud su responsabilidad constitucional.

A Enrique Martínez, otro vicepresidente radical, le tocó protagonizar un incidente en la sesión del 21 de noviembre de 1929. El Senado había decidido citar al ministro del Interior por los sucesos de Mendoza, en los que había sido muerto Carlos W. Lencinas. Pero Martínez decidió no despachar la comunicación "porque sus términos afectan atribuciones privativas del poder central". Tras asentar su posición, dejó a cargo de la sesión al presidente provisorio.

El senador Luis Linares fue rotundo en su rechazo a lo manifestado por Martínez, calificando de "gravísimo error" la pretensión de revocar una resolución del Senado o negarse a cumplirla. El senador Luis Ruzo recurrió a la cita de Joaquín V. González, agregando que la función de vicepresidente es como un "puente de plata" entre el Senado y el Ejecutivo.

Mario Bravo fue más terminante aún, ya que propuso encomendar el envío de la nota al presidente provisorio, que se hiciera saber al Ejecutivo que el Senado se mantenía en sesión a la espera del comparendo del ministro, y que se remita a la Comisión de Asuntos Constitucionales las constancias de lo expresado por el presidente del cuerpo ya que "pueden importar una desconsideración, una violación de los deberes inherentes al cargo".

El senador Diego Luis Molinari ensayó la defensa de Martínez. Aparece la expresión "fórmula presidencial", se caracteriza al vicepresidente como funcionario "eminentemente ejecutivo", "presidiendo un cuerpo eminentemente deliberativo". Para este legislador, que luego adhirió al peronismo, no debe olvidarse que el Poder Ejecutivo se compone de dos personas, y que el vicepresidente es integrante de la fórmula ejecutiva nacional. Ambos son "la expresión más clara, más terminante de un anhelo popular. De un gran movimiento de opinión, como es la Unión Cívica Radical".

Molinari insiste en que este Senado jamás podrá obligar al vicepresidente a que rubrique una comunicación que va en desmedro del Poder Ejecutivo del que forma parte, ni a aceptar "cortapisas y restricciones que no estén contenidas dentro del espíritu y la letra de la Constitución".

Cuando queda vacante la vicepresidencia

La Constitución no prevé la elección de vicepresidente y entendemos que si no procedía antes de 1994 menos aún puede serlo tras esa reforma por lo que hemos señalado sobre la "fórmula".

Marcos Paz murió en ejercicio provisional del Ejecutivo, con Mitre en la Guerra del Paraguay, dando lugar a una situación de la impropiamente llamada "acefalia de la República" que dio lugar al dictado de la ley 252. Francisco Beiró, elegido en 1928 con Yrigoyen, falleció antes de asumir, y, en lo que suscitó muchos reparos, se volvió a reunir a los colegios electorales designándose a Enrique Martínez, a quien el general Uriburu le exigió la renuncia el 6 de septiembre de 1930. Hortensio Quijano también murió antes de volver en un segundo período en 1952.

En 1954, se convocó a comicios para cubrir la vicepresidencia exclusivamente, con el triunfo del marino Alberto Teisaire. Es el único caso de elección de vicepresidente, aunque antes y después el cargo quedara vacante. Desde una "historia contrafáctica", ¿cabe imaginar a un Perón, en la cúspide de su autoritarismo, con el radical Crisólogo Larralde de vice?

Hace precisamente cincuenta años, el vicepresidente Alejandro Gómez renunció por desavenencias con Frondizi a pocos meses de asumir. Esto no ayudó por cierto a la estabilidad ya que en la crisis de marzo de 1962 hubo que recurrir al presidente provisional del Senado como intento de salvar las instituciones o, por lo menos, evitar una presidencia militar. En un rápido juego político, el presidente provisional del Senado, juró ante la Corte Suprema y puso a los generales ante el hecho consumado.

La renuncia de Carlos "Chacho" Álvarez contribuyó no poco a erosionar el gobierno elegido en octubre de 1999. Enfrentado al Senado tras denunciar episodios de corrupción, sintiéndose sin suficiente apoyo del presidente de la Nación, se alejó del cargo a menos de un año de haberlo asumido. Su gesto, si debía tener algo de ejemplar, se perdió en el tumulto de un país voluble y sin rumbo, asediado por grupos de interés y por medios de comunicación al servicio de esos grupos.

Ni Adolfo Alsina, ni Victorino de la Plaza ni Ramón Castillo juzgaron que sus disensos con los titulares del Ejecutivo les impedían ejercer su propio cargo de origen constitucional.

Mariano Acosta, en los sucesos de 1880, no acompañó a Avellaneda al pueblo de Belgrano donde se había establecido la capital provisoria, quedando en la ciudad alzada contra el gobierno federal. Su actitud no tuvo consecuencias por cuanto al mismo tiempo se realizaba la transmisión del mando al general Roca.

Ciertamente Víctor Martínez tenía posiciones divergentes con el presidente Alfonsín en muchos temas pero su desempeño fue ejemplar. En la dramática renuncia anticipada de ambos en julio de 1989, él quiso dejar a salvo su posición discrepante con la decisión del presidente.

La solidaridad del vicepresidente con el titular del Ejecutivo no implica la condena a la irrelevancia. En tal sentido, los amagues de cierta independencia, por ejemplo, de Daniel Scioli, le valieron ser pública y severamente puesto en línea. Lo mismo ocurrió en un primer momento con Julio Cobos, y las consecuencias esta vez fueron las conocidas.

Un vicepresidente a quien se informa, se consulta y a quien se le permite consultar, dándole precisamente el lugar de compañero de fórmula, tendría lo que el constitucionalista Carlos M. Bidegain señala: "es conveniente una cercana vinculación con el presidente y su sustituto, que permita a éste tener en todo momento una buena información sobre los problemas que puede verse en la necesidad de afrontar". (6)

Esta proximidad debe obrar para el fortalecimiento de la decisión del electorado que consagró una fórmula, cuyos integrantes, con las diferencias que los deben complementar armónicamente (pensemos en el típico equilibrio Buenos Aires-interior, como en la fórmulas de 1983 y 1989, tienen la responsabilidad de asegurar la continuidad en la jefatura suprema de la Nación.

En tal sentido, el vicepresidente debe cuidar no interferir en los poderes presidenciales. Ante divergencias insalvables, debe quedar claro el rol de cada uno, el del vicepresidente es de discreto segundo plano. Numerosas funciones de representación interior y exterior pueden ser asumidas por delegación presidencial, y su presencia en el gabinete, como ocurrió, entre otros, con José Evaristo Uriburu y Norberto Quirno Costa (7), será valiosa en la práctica aunque no por ello forme parte de él.

Pero, cabe recordar, las reuniones con o sin presencia del vicepresidente, no existen desde 2003. Eso sí, merece señalarse que el vicepresidente Scioli compensó con su presencia innumerables tareas protocolares rehuidas por Néstor Kirchner.

A diferencia de los Estados Unidos, las posibilidades de reelección son limitadas, ya que el vicepresidente durante un período no podrá aspirar a dos como presidente, ni el que ha estado ocho años como segundo podrá ser candidato a la presidencia sin el intervalo de un período. No obstante, el cargo no es políticamente desdeñable, como a veces se pretende ya que puede seguirse en el servicio al país como ocurrió, por citar personalidades eminentes citadas más arriba.

Buen número de vicepresidentes han honrado la función de ser presidentes de la Cámara por la que habían pasado o volverían como senadores. Esta presidencia debería redundar en una fluidez de comunicación entre ambos poderes. Presidir es administrar, cuidar el equilibrio de las partes, enderezar, persuadir, incluso, para utilizar un léxico moderno, consensuar.

El cargo de vicepresidente posee una dignidad sólo superada por la del propio titular del Poder Ejecutivo y es asimismo un reaseguro para la continuidad institucional.

Para quien esto escribe no es un cargo superfluo sino que merece conservarse en la Constitución. Sin embargo debe reconocerse que la reducción del mandato de seis a cuatro años implica que sea menos gravoso anticipar la elección si vacase la presidencia.

Y, más allá de los comportamientos deseables, un sucesor presidencial colocado antagónica o minoritariamente frente a estructuras partidarias hegemónicas tendría escaso margen de maniobra y la gobernabilidad estaría en riesgo.

Pero mucho dependerá de quien fuera el piloto de tormentas en un supuesto semejante. Hemos tenido a Pellegrini y a Isabel Perón reemplazando a titulares del Ejecutivo. Aunque en menos de un siglo, los separa un abismo. Roguemos que el primero no quede como una "rara avis" porque la suerte de la República se juega también con quien es elegido para ser vicepresidente.

Este artículo es una reelaboración y actualización de uno anterior, "El Vicepresidente de la Nación, un cargo a conservar", publicado en el Suplemento de Derecho Constitucional de "El Derecho" (EDCO 2003-2004). Para facilitar la lectura y por razones de espacio, las citas bibliográficas se incluirán en la edición digital, a la que nos remitimos.

Notas:

1- CORWIN, EDWARD S., El Poder Ejecutivo, función y poderes, 1787-1957, Bibliográfica Argentina, 1959.

PRITCHETT, C. HERMAN, La Constitución Americana, Tea, 1965, pág. 397.

BIDART CAMPOS, G.J. Derecho Constitucional del Poder, t. I; ZARINI, H. Derecho Constitucional, Astrea, 1999, pág. 776; SAGÜÉS, N. Elementos de Derecho Constitucional, Astrea, t. I, pág. 344. Los más recientes trabajos sobre la institución: BADENI, G. Las funciones del Vicepresidente de la Nación. E.D. nº 12.067, p. 1 (11.8.08) y SERRAFERO, M. D., La vicepresidencia (nuevamente en escena), E.D. Serie Especial Derecho Constitucional, nº 12.072, p. 1 (20.8.08)

2- Podemos sistematizar de esta forma la serie de presidentes y vicepresidentes: 1. Presidentes y Vicepresidentes que cumplieron íntegramente los seis años de mandato: Urquiza-Carril, Sarmiento-Alsina, Avellaneda-Acosta, Roca-Madero, Roca-Quirno Costa (9), Alvear-González, Justo-Roca, Perón-Quijano, Menem-Ruckauf (ya reformada la Constitución en 1994, el período fue de 4 años), Kirchner-Scioli. 2. Vicepresidentes que han accedido a la Presidencia por renuncia o muerte del titular: Carlos Pellegrini, José Evaristo Uriburu, José Figueroa Alcorta, Victorino de la Plaza, Ramón S. Castillo, María Estela Martínez de Perón.

3. Vicepresidentes que han cesado por renuncia, destitución o fallecimiento en funciones: Marcos Paz (fallecimiento), Pelagio B. Luna (fallecimiento), Enrique Martínez (depuesto), Alberto Teisaire (depuesto), Alejandro Gómez (renuncia), Carlos H. Perette (depuesto), Vicente Solano Lima (renuncia), Víctor H. Martínez (renuncia), Eduardo Duhalde (renuncia), Carlos Alvarez (renuncia). En los casos de Lima y V.H.Martínez sus renuncias se produjeron simultáneamente con la de los, respectivamente, presidentes Héctor J. Cámpora (el 13 de julio de 1973) y Raúl Alfonsín (el 9 de julio de 1989), en un caso a tres meses de asumir y en el otro, finalizando el mandato con la fórmula sucesora ya electa.

4. Vicepresidentes "de facto": Enrique Santamarina (1930), Sabá H. Sueyro, Edelmiro J. Farrell y Juan D. Perón (1943-46), Isaac F. Rojas (1955-58). El primero, civil, renunció al poco tiempo. Perón acumuló a la vicepresidencia, los cargos de Secretario de Trabajo y ministro de Guerra, y fue elegido presidente el 23 de febrero de 1946.

6. Vicepresidentes fallecidos antes de asumir: Francisco Beiró fue proclamado Vicepresidente el 12 de junio de 1928 pero falleció el 22 de julio siguiente. Los electores volvieron a reunirse y proclamaron vicepresidente a Enrique Martínez.

La posibilidad de que los electores realizaran una segunda votación fue objeto de fuertes críticas. J. Hortensio Quijano falleció luego de ser elegido en forma directa para un segundo período de acuerdo a la constitución de 1949, pero antes de la fecha de asunción, 4 de junio de 1952.

3- Congreso Nacional, Cámara de Senadores, sesiones del 7 y 12 de febrero de 1914.

4- ROOSEVELT, T., American Ideals, 231-232, citado en el Dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales, Senado de la Nación, Sesión del 5.6.1917, en GONZÁLEZ, JOAQUÍN V, Obras Completas, Universidad Nacional de La Plata, 1935, t. V, pág. 379.

5- 11 - MENEM, E. y DROMI, R. La Constitución reformada, Ediciones Ciudad Argentina, l994, pág. 325.

6- BIDEGAIN, C. M., Curso de Derecho Constitucional, Abeledo-Perrot, 1996, t. IV, pág. 236.

7- MADERO, F. M., Norberto Quirno Costa en "Entre la genealogía y la historia", ediciones del Círculo, 1989, pág. 425.